有些政策,不是忽然出現的。
新界村屋僭建物申報計劃,為甚麼只接受 2011 年 6 月 28 日前已建成的僭建物?表面看,是一條行政日期;但放回當年背景,其實是一場政治風波之後,政府為自己、也為村屋業主,劃出的一條「落台線」。
這條線的意思不是「2011 年 6 月 28 日前的僭建物就合法」。它真正的意思是:政府承認新界村屋僭建問題是歷史遺留,不可能一夜之間全部清拆;但同時亦要劃線,告訴公眾:之後再起的新僭建,不會有申報計劃包底。
事情不是由村屋開始,而是由「選擇性執法」開始
2011 年,僭建問題突然成為全城新聞,不是因為某一間村屋,而是因為社會開始質疑:政府是否有選擇性執法?
當年 4 月,申訴專員公署發表報告,批評屋宇署和地政總署在處理市區及新界房屋僭建物方面,有執法不一致、處理不力的問題。這件事令僭建由一個「屋宇署日常執法問題」,變成一個「公平執法問題」。
之後傳媒開始追查,高官、名人、議員、豪宅、村屋,陸續被揭發涉及僭建。僭建不再是新界村屋業主自己的事,而是變成全港政治新聞。到後來,唐英年大宅僭建「地宮」事件曝光,僭建更成為誠信問題和管治問題。
政府本來可能想處理樓宇安全,結果變成被人追問:點解有些人要拆,有些人多年都無事?點解市區豪宅、官員住所、新界村屋,執法尺度好像不同?這就是當年風波的核心。
新界村屋,是最難處理的一塊
如果僭建只發生在一兩幢大廈,政府可以逐個發信、逐個清拆。但新界村屋不同。
新界村屋的僭建物數量龐大,歷史長,種類多。有天台屋、玻璃屋、露台圍封、地下搭建物、簷篷、招牌、外牆伸出物。有些是幾十年前已存在,有些是代代相傳,有些買樓時已經有,連現任業主都未必知道是哪一年建成。
政府如果一刀切說「全部拆」,執行上很困難,政治上也很大反彈。當年新界村屋僭建事件確實引起村民抗議,有人不滿政府要求自行申報,認為政府突然追究多年來存在的村屋問題。
對政府來說,困局是這樣:不做,會被市民罵選擇性執法。做得太狠,會引發新界強烈反彈。全部即時執法,屋宇署人手根本未必消化到。完全放生,又等於鼓勵僭建。所以政府需要一個中間方案。
申報計劃,就是當年的「落台階」
最後出現的方案,就是行政申報計劃。這個制度的設計很有政治味道,也很實務。
政府不是說:「你們全部合法。」也不是說:「你們全部即刻拆。」而是說:一些較低風險、較輕微、已經存在的僭建物,可以先申報,由業主交資料、做安全檢驗,政府暫時不即時取締;但高風險、嚴重違例、新建的,就不在這個保護範圍內。
屋宇署現在重啟計劃時也說明,申報計劃沿用 2012 年舊安排,只適用於 2011 年 6 月 28 日前已建成、屬首輪取締目標以外,而且屋宇署在該日前未展開執法行動的現存僭建物。
這就是落台階的精髓:政府不用即時清拆所有舊村屋僭建,村民不用即時面對全面執法;但政府同時劃定日期,表示這不是大赦,更不是鼓勵新僭建。
為甚麼要有 2011 年 6 月 28 日這條線?
因為政府一定要防止「趕搭尾班車」。如果政府只說「低風險僭建物可以申報」,但不設日期,結果很可能是:消息一出,有人即刻加建,然後說「我都要申報」。
所以政府必須設一個截數日期。2011 年 6 月 28 日的作用,就是把僭建物分成兩類:
第一類:政策公布前已經存在的歷史問題。這類可以在指定條件下申報。第二類:政策公布後才興建的新僭建。這類不能用申報計劃處理。
這樣政府才可以對公眾交代:我們不是縱容僭建,只是在處理多年累積的歷史問題。如果沒有這條線,整個申報計劃就會變成一個很危險的訊息:今日起,明日報;今次唔得,等下次。政府最怕就是這樣。
當年真正要處理的,不只是建築物,而是管治危機
從新聞角度看,2011 年僭建風波不是單純建築技術問題,而是一場管治危機。
當時市民看到的,不只是村屋有僭建,而是:原來高官也有。原來豪宅也有。原來多年來有些地方執法慢,有些地方執法快。原來政府自己也未必講得清楚。
所以申報計劃其實有三個作用。第一,給政府一個方法處理大量舊案,不是每宗即時清拆,而是按風險分類。第二,給業主一個出口,低風險、舊有僭建物可以申報,暫時不即時取締,但要定期安全檢驗。第三,給社會一個交代,政府劃線後,新僭建不能再用「歷史遺留」作藉口。
這就是為甚麼申報計劃不是簡單的行政安排,而是一個政治上、執法上、社會上都需要的折衷方案。
2012 年申報期短,留下另一個尾巴
2012 年政府推出了一次性申報計劃,申報期到 2012 年底完結。但多年後,不少村民及立法會議員認為,當年申報期太短,很多業主不知道、不明白,或者沒有趕及參與。
2026 年政府重啟申報計劃時,屋宇署說明原因之一,就是回應村民及立法會議員對當年申報期過短的意見,讓當年沒有申報的村屋業主有機會補回申報。
但政府同時沒有放寬建成日期。這點很重要。重啟計劃不是說:「現在重新計過,2026 年前建成的都可以報。」而是說:「當年你錯過了 2012 年申報期,現在補一次機會;但資格仍然回到 2011 年 6 月 28 日前。」
這代表政府仍然守住當年的政策底線:補的是申報機會,不是補一張新僭建入場券。
所以,這條日期其實是一句政治說話
2011 年 6 月 28 日,不只是表格上的日期。它背後其實是在說:這一日之前的,我可以當作歷史問題處理;這一日之後的,你不要說自己是歷史遺留。
對政府來說,這是落台階。對村民來說,這是保留空間。對公眾來說,這是防止繼續僭建的底線。
所以申報計劃才會出現一個看似矛盾的局面:可以申報,但不是合法化。可以暫緩取締,但不是永久免死金牌。可以處理舊問題,但不接受新僭建。這正正就是政府當年在風波之後,最需要的一個平衡。
寫給業主的一句話
如果用最簡單方法講給業主聽:2011 年 6 月 28 日,是政府當年處理村屋僭建風波時劃下的一條界線。政府知道舊村屋僭建問題太多,不能一下子全部清拆,所以容許部分低風險、舊有僭建物申報;但為免大家以為可以先建後報,就只接受這日期前已存在的僭建物。
這不是大赦,也不是合法化。這是當年僭建風波之後,政府在執法、公平、民情和現實之間,找到的一個落台方案。